CO ZMIENIAĆ W KONSTYTUCJI?

Zgodnie z zapowiedzią wracam do spraw konstytucyjnych.

Przygotowywane przez mnie teksty nie są gotową odpowiedzią na pytania: jak ma być i co zmieniać w konstytucji. Pomyślałem je raczej jako zaproszenie do dyskusji na w miarę uporządkowanym przedpolu i po wstępnym odsianiu ziarna od plew — spraw istotnych i zasłon dymnych, które często dotyczą tylko przejawów, a nie istoty sprawy. Efektem powinna być oczywiście propozycja konkretnych przepisów, ale to cel względnie odległy; najpierw trzeba przejść cały proces intelektualny poprzedzający świadome pisanie prawa o tej randze.

Każdy, kto projektuje zmianę w porządku konstytucyjnym musi pamiętać o dwóch ograniczeniach, które są niezależne od piszącego i nie można ich bagatelizować czy zbywać milczeniem. Tworzą one merytoryczne ramy projektu i lepiej ustosunkować się do nich wcześniej, jeśli praca w ogóle ma mieć wymiar praktyczny, a nie być zbiorem pobożnych życzeń ułożonych przez naiwnego entuzjastę. Te ograniczenia to: projektowanie w zastanym kontekście normatywnym i uwarunkowania związane z obowiązującymi Polskę umowami międzynarodowymi.

Po pierwsze, nie jest tak, że funkcjonujemy w próżni prawnej, która pozwala nam modelować system konstytucyjny z pełnym uruchomieniem wyobraźni, abstrahując od stanu aktualnego. Krępują nas ukształtowane i chronione przez naukę prawa i orzecznictwo znaczenia pojęć prawnych i prawniczych; uznane od czasów rzymskich techniki interpretacji prawa, które będą rządziły późniejszym odczytaniem tekstu — czasem wbrew naszej woli (dlatego lepiej je znać już na etapie pisania); wreszcie — dotychczasowa praktyka wykładni i stosowania prawa konstytucyjnego, gdzie na początku zawsze będzie padało pytanie: „a co wy w gruncie rzeczy zmieniliście i czy rzeczywiście zmieniliście, czy raczej próbowaliście zmienić?” Dla zmodyfikowania stanu prawnego nie zawsze wystarcza uchylenie przepisu albo prosta korekta jego brzmienia; ta sama treść normatywna może być bowiem odczytywana (np. przez „strażników konstytucji” — sąd konstytucyjny) z innych norm konstytucyjnych, i co najśmieszniejsze, na papierze (formalnie) wszystko będzie się zgadzało. Problemy te w największym stopniu dotyczą konstytucyjnego katalogu praw i wolności, choć — o tym kiedy indziej — nie tylko.

Po drugie, krajowy system prawa jest elementem większej całości; obowiązują nas normy prawne, które niegdyś zaakceptowaliśmy, i które w konsekwencji wpływają na dzisiejszy zakres swobody ustrojodawcy. Umowy międzynarodowe można oczywiście wypowiedzieć, przy czym dla konkretnej decyzji: co i jak zmieniać, nie bez znaczenia pozostaje, czy nasze działania będą skuteczne, i czy warto skupiać na nich energię, skoro te same rozwiązania pozostaną w polskim porządku prawnym z mocy różnego rodzaju konwencji. Znowu, problem ten dotyczy przede wszystkim sfery praw i wolności.

Przechodząc do rzeczy, powiem tak: na etapie projektowania założeń zmian (jak ma być) nowelizowanie konstytucji jest zajęciem ze sfery idei; potem jest to już robota czysto pragmatyczna — należy dobrać takie środki działania, pojęcia i instytucje, żeby, w otoczeniu wielu zmiennych i na terenie „wroga”, być maksymalnie skutecznym i zminimalizować możliwość obejścia naszej woli (!) w procesie stosowania prawa. Poniżej „podrzucam” kilka podstawowych elementów, które — moim zdaniem — powinny być przedmiotem namysłu w pierwszej kolejności. Nie jest to katalog zamknięty i sam zachowuję sobie prawo do ewentualnego poszerzenia listy, bądź wykreślenia z niej zagadnień — jak się może okazać — drugoplanowych.

  1. Należy „wyczyścić” system rządów. Model, który przełamuje cechy klasycznego systemu parlamentarno-gabinetowego i prezydenckiego jest dysfunkcjonalny. Przy czy, jest dysfunkcjonalny nie dlatego, że aktualny premier nie może się dogadać z aktualnym prezydentem w sprawie środków transportu lotniczego, ale ze względu na złe prowadzenie spraw państwa poprzez zaburzenie systemu podejmowania decyzji i rozproszenie odpowiedzialności władzy publicznej. Jeśli prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych, nie może być kwiatem do kożucha i pełnić tylko roli ornamentacyjnej. Jeśli pełnię władzy wykonawczej ma mieć rada ministrów, prezydent powinien być wyłoniony przez parlament i symbolizować jedynie majestat Rzeczypospolitej. Tertium non datur. Na tym tle dyskusja, czy prezydent ma mieć prawo weta i o jakim zakresie przedmiotowym, jest zagadnieniem pozornym.

  2. Poważnym hamulcem zmian jest brak centrum legislacyjnego państwa i rozproszenie kompetencji prawotwórczych pomiędzy liczne agendy i w gruncie rzeczy anonimowych posłów, którzy mogą zgłosić poprawkę na każdy temat, do każdego projektu ustawy i we wszelkich możliwych warunkach (nawet na końcowym etapie procesu ustawodawczego w sejmie i bez głębszego uzasadniania). Przyjęty model procesu legislacyjnego jest absolutnie do przejrzenia od podstaw.

  3. Trzeba przewietrzyć konstytucję. Wykreśliłbym z niej sporo zagadnień, które bez uszczerbku dla rangi sprawy mogą regulować ustawy albo rozporządzenia. Sygnalizuję więc dekonstytucjonalizację m.in.: Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Senatu (wystarczy nieco zmodyfikować proces legislacyjny i Senat będzie zupełnie zbędny; Polska nie ma bowiem struktury federacyjnej, żeby dopraszać tam przedstawicieli „krajów związkowych”, a z biegiem lat zostali również zniknięci arystokracji, którzy mogliby tam ewentualnie zasiadać), Rzecznika Praw Dziecka (dublowanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich); Krajowej Rady Sądownictwa itd.

  4. Osobnym zagadnieniem są konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Jak wspominałem, jest z tym pewien problem. Duży problem. Bezspornie, doktryna praw i wolności „demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej” opiera się na założeniu, że aby chronić wolność człowieka państwo musi najpierw wolność tę odnotować (czytaj: „zabrać”), unormować ją od podstaw w prawie (wówczas konstytucja staje się źródłem wolności), i przyznać ją ponownie człowiekowi wraz z instytucjonalnymi gwarancjami jej respektowania (wolność nie jest już nasza, bo dostaliśmy ją — w określonych ramach — od państwa). Dopóki model ten nie miał charakteru ekstensywnego wszystko było w miarę w porządku. Kto zaprzeczy, że prawo do życia, wolności osobistej albo ochrony własności nie powinno być gwarantowane konstytucyjnie; wszak to jest też prawo przeciwko nadużyciom państwa. Problemy pojawiają się, kiedy państwo bez żenady zaczyna przyznawać nam prawo do własnej godności, ochrony praw dziecka, nakazuje równość traktowania osób i sytuacji w niespodziewanych dla nas miejscach itd. Wrócę jeszcze do tego tematu; sądzę, że zaraz po tym, kiedy podrzucę temat samego państwa prawnego, które ma „urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej” (osobne zagadnienie — kolos). Zostawiam też na razie prawa i wolności związane ze sprawami uwikłanymi mocno w przekonania światopoglądowe (np. prawo do życia).

  5. Osobiście jestem przekonany, że konstytucja powinna być uzupełniona o kilka zagadnień szczegółowych, których dzisiaj tam nie ma, za czym idą koincydencje i kłopoty dnia codziennego. Zatem, dopisałbym (a) przepis o obowiązku lustracji i dekomunizacji osób pełniących — szeroko pojęte — funkcje publiczne (stosunek do przeszłości jest dziś wciąż — m.zd. — podstawową linią podziału, jeśli chodzi o sposób patrzenia na sprawy publiczne); (b) nakaz przeprowadzania referendum ogólnokrajowego, kiedy państwo ma się związać prawem pierwotnym Unii Europejskiej, z którego wynika przekazanie kompetencji władzy publicznej; (c) zmianę modelu wyłaniania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Wiem, że każde z tych zagadnień jest tematem na osobną notkę; podaję je tylko sygnalizacyjnie, na dużym poziomie ogólności — jeszcze do nich wrócę i rozwinę co będzie trzeba.

Ufff… Na razie tyle.

referent

Średnia ocena
(głosy: 6)

komentarze

Panie Referencie

Nie podejrzewalam, ze sugerujac Panu przestudiowanie prawniczych dziel trafilam na tak utalentowanego czytelnika:)

Modelowanie to pasjonujacy temat.
Czytal Pan ponizsze dzielo?

Model cybernetyczny powstawania i działania prawa. ( A. Kisza )


Pytanie

“Poważnym hamulcem zmian jest brak centrum legislacyjnego państwa i rozproszenie kompetencji prawotwórczych pomiędzy liczne agendy i w gruncie rzeczy anonimowych posłów, którzy mogą zgłosić poprawkę na każdy temat, do każdego projektu ustawy i we wszelkich możliwych warunkach (nawet na końcowym etapie procesu ustawodawczego w sejmie i bez głębszego uzasadniania)”

Kto miałby centrum to tworzyć, kto miałby do niego być powoływany i przez kogo?

Pozdrawiam.

P.S. Świetnie się czyta i zapowiedzi rozwijania poszczególnych wątków też obiecujące.


@Grześ@Agawa

Fakt, dobrze się czyta.
Bo po ludzku napisane.

Centrum legislacyjne?
Toż to proste, jakiem nie prawnik.
Przy Sejmie.
A właściwie jego kancelarii.
Jeżeli Sejm ma być ośrodkiem władzy (ludu), to powinien mieć narzędzia.
Teraz ich nie ma.
Jest za to miejscem dla rozkwitu niesiołowszczyzny lub wielomszczyzny.

Ma je za to, pierwsza lepsza tv – np TVN24.


-->Agawa

agawa

Czytal Pan ponizsze dzielo?
Model cybernetyczny powstawania i działania prawa. ( A. Kisza )

Nie, nie znam. Ale teraz, kiedy je Pani wymieniła na pewno poszukam ;)

Pozdrawiam,
referent


Centrum legislacyjne państwa

Z tym jest kłopot. Trzeba wybrać, czy prawo pisze władza wykonawcza (bo zna aktualne możliwości finansowe, ma szczegółowe dane o funkcjonowaniu instytucji i przepisów w różnych dziedzinach, wreszcie – później rządzi w oparciu o te przepisy, stosuje je) a parlament tylko uchwala prawo. Czy ma być odwrotnie, wiodącą rolę ma władza ustawodawcza, i w swojej zbiorowej mądrości może zgłosić albo “przewrócić do góry nogami” każdy projekt zainicjowany przez kogokolwiek. Ja powoli skłaniam się do poglądu, że wiodącą rolę powinna mieć władza wykonawcza. Parlament może odrzucić ustawę a nawet odwołać rząd, ale przerabianie od podstaw każdego projektu, wnoszenie bez ograniczeń poprawek (bez znajomości skutków sołecznych, finansowych itd.) jest… takie sobie. Jakby nie było potrzebne jest jedno miejsce, żeby zapewnić jednolitość pisania prawa i skoncentrować odpowiedzialność za legislację. Postaram się o tym w przyszłości napisać (mam nadzieję). W tym temacie jest względnie niezła sytuacja, bo sporo ludzi w naszym pięknym kraju widzi problem, a rząd Donaldu nawet coś tam próbuje robić (z tego co wiem).

referent


Panie Referencie

referent

Ja powoli skłaniam się do poglądu, że wiodącą rolę powinna mieć władza wykonawcza. Parlament może odrzucić ustawę a nawet odwołać rząd, ale przerabianie od podstaw każdego projektu, wnoszenie bez ograniczeń poprawek (bez znajomości skutków sołecznych, finansowych itd.) jest… takie sobie.
referent

Czyzby podwazal Pan zasade oddzielenia wladzy legislacyjnej od wykonawczej ?


-->Agawa

Pani Agawo,

nie odczyta tego Pani z żadnego zdania, które tu napisałem.


Panie Referencie

Wiem, ale tak zrozumialam wiodacą rolę wladzy wykonawczej:)

Nie wiem jak gdzie indziej, ale we Francji obserwuje się zjawisko niepokojace : inflację prawa.
Tysiace ustaw uchwalanych pod wplywem emocji, pospiesznie, bez werifikacji Lois émotives , ustawy do kosza Lois jetables , ustawy wielokrotne Lois multiples .

Kryzys legislacyjny:(

I co z tym z fantem robic?


Panie Referencie

Zaintrygowal mnie Pan tym przesunieciem.

Mam wrazenie ze to nie kwestia przesuwania kompetenciji a brak odpowiedniego organu kontrolujacego i doradczego.

We Francji organem doradczym rzadu w zakresie jurysdykcji jest Conseil d’Etat (Rada Panstwa).
Rada Panstwa werifikuje i opiniuje rzadowe projekty ustaw. Rzad nie moze przedstawic projektu ustawy parlamentowi bez opinii RP.
RP przedstawia Prezydentowi raz w roku raport z propozycjami reform legislacyjnych, administracyjnych.
Teoretycznie RP jest instytucja niezalezna od wladzy politycznej.

A w Polsce?
‘Na najważniejsze mankamenty w dziedzinie tworzenia prawa wskazano ostatnio (w grudniu 2007 r.) podczas zorganizowanego przez Ernst & Young seminarium w ramach programu Sprawne Państwo. Zaprezentowano na nim raport na temat planowania legislacyjnego w Europie Środkowej1. W uwagach dotyczących Polski podkreślono, że plan legislacyjny każdego rządu zawiera zbyt wiele ustaw i z góry skazany jest na niepowodzenie. Często występuje brak koordynacji propozycji legislacyjnych z wydatkami budżetowymi państwa oraz brak synchronizacji z pracami parlamentu. Po przystąpieniu Polski do UE powinno się wyhamować plany tworzenia prawa i zając głównie racjonalizacją prawa. Oprócz selekcji projektów powinny zostać też wydłużone prace przygotowawcze przy opracowaniu projektów.
....
Wielość podmiotów mogących przygotować projekt ustawy i brak wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej troszczącej się w ramach struktury aparatu obsługującego Radę Ministrów o jakość tych projektów przyczynił się w fazie wstępnej prac legislacyjnych w RM, po części, do niezadowalającego stanu wielu propozycji legislacyjnych przedstawianych RM.
W tej sytuacji inicjatywa mająca na celu usprawnienie i polepszenie wstępnej fazy opracowywania rządowych projektów ustaw zasługuje bezsprzecznie na poparcie. Tym bardziej, że – podobnie jak w każdym państwie demokratycznym – rząd w Polsce zgłasza większość projektów ustaw, które potem rozpatruje parlament.’

http://www.radalegislacyjna.gov.pl/index.php?id=387


-->Agawa

Pisałem, że w sprawach tzw. “centrum legislacyjnego państwa” i zmiany modelu procesu legislacyjnego jest w miarę dobra sytuacja, bo wiele znacznych ;) osób i instytucji to widzi i co do pryncypiów nie ma sporu. Raport Ernsta (podobnie jak i inne dokumenty opracowane w ich programach) to raczej gniot (m.zd.), ale nawet kompletny ignorant nie potwierdzi w tym przypadku, że jest dobrze. To po prostu nie mieście się w zdrowym rozsądku jak działa procedura legislacyjna sejmowa i przedsejmowa. Francja to insza inszość. Ich Rada pełni też po części funkcję kontroli prewencyjnej (jak nasz TK). Systemy prawno-instytucjonalne (nasz i ich) różnią się bardzo (w tej części).

Pozdrawiam,
referent


-->Agawa

Przepraszam, ja piszę oczywiście o radzie konstytucyjnej ;) Jak w czeskim filmie. W jednym z projektów RPO jest propozycja takiego rozwiązania, o ile pamiętam.


Nie znam się

na tym więc milczę
Ale byłem i przeczytałem:)
serdecznie


Subskrybuj zawartość